拓展公益诉讼案件范围应把握好“五论”

中国人民大学法学院教授 汤维建

公益诉讼案件范围的拓展幅度和恰当确定应当在把握内在规律性的基础上，按照循序渐进、积极稳妥、审慎谦抑、以点带面的原则，寻找到张弛有度的平衡点。

需要在公益判断的实质标准之外，导入公益判断的程序标准。也就是说，在公益诉讼案件范围的拓展上，应当实行程序优先原则，通过程序机制的构建和完善，对公益诉讼案件范围的拓展进行针对性、精准性、务实性判断。

在时机成熟时，修改民事诉讼法和行政诉讼法，采用列举主义的立法模式，将试点成功的公益诉讼案件类型纳入现行法之中进行拓展式修法，使之上升到立法高度加以一体化调整。与此同时，分别修改相应的实体法律规范，将经试点被证明应当作为拓展型公益诉讼案件对待的写入其中，以使公益诉讼案件范围的拓展取得实体法上的呼应和确认。

根据民事诉讼法第55条、行政诉讼法第25条以及英雄烈士保护法第25条的规定，目前中国公益诉讼的案件范围所形成的是包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈名誉权保护在内“4+1”的格局。然而，随着公益诉讼制度的深入推进，囿于此一格局中的公益诉讼范围显示出了其局限性，需要加以拓展和突破。检察机关不仅要把法律明确赋权的“4+1”领域案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，“积极、稳妥”做好公益诉讼新领域案件的拓展工作。但公益诉讼的案件范围应当如何拓展、拓展到什么程度等问题，均有待于解答。为此，笔者认为，拓展公益诉讼的案件范围应当把握好以下“五论”：

背景论

拓展公益诉讼案件范围应当将其置于公益诉讼制度在我国发展的时代背景下加以认知。

回溯历史，在2014年10月党的十八届四中全会提出检察机关探索提起公益诉讼的改革任务后，经过两年试点，检察机关提起公益诉讼制度终于在2017年6月被写入民事诉讼法和行政诉讼法之中。检察机关提起公益诉讼制度入法三年多来，不仅在实践中取得了众所周知的巨大成就，国家利益和社会公共利益得到了法律的应有保护，行政机关依法行政不断步上新的台阶，国家治理体系和治理能力现代化水平有了极大提升，而且人民群众的权利意识和法律意识也在此过程中得到了快速强化，对国家利益和社会公共利益的保护提出了更高的要求，寄予了更为强烈的期盼，通过公益诉讼保护国家利益和社会公共利益的法治方式和法治意识受到人们的一体遵循和尊奉，公益诉讼案件范围的拓展日益成为整个社会的高度共识。2019年10月，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“拓展公益诉讼案件范围”。2021年1月1日实施的民法典中涉及公益诉讼的条款有20多条。在该意义上说，公益诉讼案件范围的拓展绝非“等内等外”解释论层面上的话题，毋宁认为，其更应被视为是立法论上的公益诉讼制度发展和完善的重大命题。正是在此背景下，我们方说，拓展公益诉讼的案件范围乃是顶层设计、因时而动、势在必行的重大法治工程，也是完善公益诉讼制度的必要之举和关键步骤。

规律论

公益诉讼的案件范围在各国不尽一致，在不同的历史发展时期，其范围也有所区别。然而公益诉讼案件范围的确定和拓展具有内在规律性：一方面，公益诉讼的案件范围之宽窄并非任性使然，其案件范围的确定应当是能适应并促进社会经济文化发展的客观需求，而不是与这种客观需求相背离；另一方面，公益诉讼案件范围的确定和拓展也依循着由民事法领域的公益诉讼到经济法领域的公益诉讼乃至到社会法领域的公益诉讼不断深化的内在逻辑。滞后于客观发展规律、固守于目前公益诉讼案件范围难以满足司法实践不断提出的新需求，相反，超越客观发展规律对公益诉讼案件范围进行无限度的拓展乃至希望臻于全覆盖，必然制约其实践效果，甚至使公益诉讼制度的发展和运作陷入困境和流于形式。公益诉讼案件范围的拓展幅度和恰当确定应当在把握内在规律性的基础上，按照循序渐进、积极稳妥、审慎谦抑、以点带面的原则，寻找到张弛有度的平衡点。

阶段论

公益诉讼案件范围的拓展不可能一蹴而就，而必须从实际出发分阶段进行。在这里，公益诉讼的地方性立法为我们划分公益诉讼案件范围的阶段性拓展提供了启迪和依据。

到目前为止，全国已有23个省级人大常委会出台了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》，公益诉讼案件范围的适度拓展是共同的重点和亮点之一，所涉公益诉讼范围和领域非常广泛，按出现频率依次包括安全生产、文物和文化遗产保护、网络公益侵权、个人信息保护、未成年人权益保护、扶贫救助、公共卫生安全、城市安全、野生动物保护、证券金融公益保护、应急救援、道路交通安全、防灾减灾、大数据安全、反垄断、反不正当竞争等40余个方面。

2020年5月通过的《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》批准的工作安排中明确提出“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”。

中央政策文件以及“两高”等单位提出了一些要求研究探索的公益诉讼新领域案件，如2016年12月中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出的“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”；2017年12月最高检《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》中提出的“对于因幼儿园食品安全、教育设施质量等问题，需维护儿童群体利益的，要依照法律规定提起公益诉讼”；2019年6月最高法《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》提出的“研究探索建立证券民事、行政公益诉讼制度”；2020年1月最高检、全国妇联《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》提出的“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视，相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问题，检察机关可以发出检察建议，或者提起公益诉讼”；2020年5月最高检、中央军委政法委《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》提出的“积极稳妥探索办理在国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件”；最高检《服务保障长江经济带发展检察白皮书（2020）》提出的“着重在长江生态环境保护中探索办理危化、尾矿、交通等安全生产领域的检察公益诉讼案件”等。

基于上述因素，可考虑就拓展公益诉讼范围制定一个包括三阶段的宏观规划，具体为：一是近期目标（2021年至2025年规划）。将中央文件有要求、各省级人大常委会相关决议中出现率较高的公益保护领域，如安全生产、未成年人权益保护、扶贫救助、网络侵权、文物和文化遗产保护、知识产权、就业歧视等领域的公益诉讼率先纳入拓展范围。二是中期目标（2026年至2030年规划），积极拓展经济法和社会法领域的公益诉讼，维护中国特色社会主义市场经济秩序和良好的社会秩序，将反垄断、反不正当竞争、证券金融安全、破产领域、劳动法领域涉及公益的案件、社会保障法所涉及的公益诉讼案件纳入公益诉讼的拓展视野。三是远期目标（2030年至2035年规划），对损害国家利益和社会公共利益案件范围实现全覆盖。在时机成熟时，修改民事诉讼法和行政诉讼法，采用列举主义的立法模式，将试点成功的公益诉讼案件类型纳入现行法之中进行拓展式修法，使之上升到立法高度加以一体化调整。与此同时，分别修改相应的实体法律规范，将经试点被证明应当作为拓展型公益诉讼案件对待的写入其中，以使公益诉讼案件范围的拓展取得实体法上的呼应和确认，从而与诉讼法一起形成程序法和实体法共同调整的立法叠合式格局，以强化公益诉讼制度的立法权威。如此，公益诉讼案件范围的拓展任务得以圆满告竣，一个具有中国特色的社会主义公益诉讼制度也臻于成熟。当然，作为理想的法治归宿，将来有条件应当尽快制定公益诉讼法或检察机关公益诉讼法。

程序论

公益诉讼案件范围的拓展表面上看是实体问题，其实它本质上乃是程序问题，应当将公益诉讼案件范围拓展到哪些领域？这不是凭直观就可以简单地加以判断的。首先何为公益诉讼中的“公益”就不是那么容易判断的事情。其次，在诸种公共利益所构成的网格化格局中，哪些公益应当优先纳入拓展的范围之中，而哪些公益则可以留待社会的发展中静待观察，也即公益范围拓展的先后顺位如何确定？也是一件难以抉择的事情。最后，纳入公益保护的案件范围尤其是在实务操作中的轻重缓急也并不总是一成不变的，这个变化也需要审慎应对。为此，需要在公益判断的实质标准之外，导入公益判断的程序标准。也就是说，在公益诉讼案件范围的拓展上，应当实行程序优先原则，通过程序机制的构建和完善，对公益诉讼案件范围的拓展进行针对性、精准性、务实性判断。

在这里有以下几个程序性因素可资考虑：一是民意数据。是否属于公益诉讼的应然范围，人民群众应当最有话语权。在最高人民检察院发布的《检察公益诉讼十大典型案例》中，浙江宁波“骚扰电话”整治公益诉讼案采用的就是民意判断法。检察机关为了判断“骚扰电话”是否有损公益，委托了第三方机构进行实名调查，用充分的民意数据论证了“骚扰电话”侵害社会公众利益的具体事实，由此印证该案件公益属性的实质。二是专家咨询。公益诉讼范围的拓展是一个专业性极强的判断过程，人民检察院应当构建专家人才库，分门别类发挥专家在公益诉讼案件范围拓展上的理论指引作用。三是设置听证程序，在检察机关拓展公益诉讼范围的过程中，通过听证程序将利害相关人以及方方面面的群众代表和部门代表，包括人大代表、政协委员、专家学者等引入此一过程，就所涉案件是否应当作为公益诉讼案件对待进行理性沟通，最终求得共识。四是完善监督机制和救济机制，对公益诉讼案件范围的拓展应当导入社会化、开放性程序机制，广开言路，听取社会群众的社情民意，并接受其监督；对监督意见的处置不满意的，应当赋予监督者以必要的救济程序。通过公益诉讼范围拓展的程序机制建设，有助于建立“列举主义+概括主义”的既有相对稳定性又有必要动态性的公益诉讼案件范围的立法框架。

联动论

公益诉讼案件范围的拓展应当置于更大格局的系统工程中加以审视，充分发掘该命题所带来的联动改革效应或制度边际效应，其中之一便是由客体拓展所引起的主体拓展问题。目前实践表明，行政公益诉讼的启动主体由检察机关担当，民事公益诉讼则由检察机关、一定范围内的行政机关以及符合法律条件的社会组织共同分担的立法模式存在局限。在探索公益诉讼案件范围拓展的同时，势必要考虑公益诉讼的启动主体范围的拓展问题，否则将会导致公益诉讼客体范围与主体范围之间的紧张性关系和适应性困境。就行政公益诉讼而言，案件范围拓展后，社会组织的启动功能应受到更大关注；就民事公益诉讼而言，除上述三类主体外，一定范围内的公民个人也应当在受到足够程序制约的前提下发挥出启动作用。不仅如此，作为公益诉讼主力军的检察机关而言，应当在主动提起公益诉讼之余，更多地考虑支持和督促符合条件的行政机关和社会组织优先提起公益诉讼，检察机关在公益诉讼的启动格局中始终保持在最终保障力量的基本定位上。