电信网络诈骗治理须强化协同

电信网络诈骗犯罪的治理是一种生态治理，立法和政策上要尽量减少参与的机制性障碍和阻力，培育社会主体的协同行为和协同文化，提高协同治理的执行力

□ 刘为军

近日，十三届全国人大常委会第三十五次会议对反电信网络诈骗法草案二审稿进行了分组审议。相较于去年10月初审的反电信网络诈骗法草案，此次二审稿在加大处罚力度、全链条综合治理、聚焦精准防诈反诈以及宣传教育等方面内容更加全面、细则更加具体，为保障公民合法权益筑起一道更加牢固的法律屏障。

经过多年严厉打击，特别是公安机关持续开展的“云剑”“断卡”“断流”等专项行动取得显着成效，电信网络诈骗犯罪的上升势头得到有效遏制。但从整体上看，电信网络诈骗活动仍处于高发频发阶段，不法分子通过引入虚拟拨号、区块链、人工智能、远程操控、共享屏幕等新技术完成作案手段的升级迭代，犯罪与执法的攻防态势并未出现根本性逆转。

尤其是，诈骗集团并非“孤军作战”，犯罪的实施离不开众多信息资源、网络工具、资金结算服务和技术服务等黑灰产业群体的帮助支持。当前，为逃避打击和满足支撑其他违法犯罪的需要，这些黑灰产业正由链状结构向网状结构发展，数量和类型越来越多，行业分工日趋精细，产业模块联系紧密且能相互影响以及替代，“产品”全方位升级，产业线下基地灵活多变。

面对严峻的犯罪形势，监管部门很早就认识到，对电信网络诈骗犯罪必须坚持以防为主、打防结合的指导方针，瞄准整个犯罪产业链开展协同治理：一方面，电信网络诈骗犯罪虽然被形象地称作“非接触型犯罪”，但其实现仍需通过诸多信息和资金通道，借助大量软硬件设施，作案环节触角涉及社会各领域、各行业，归口不同主管部门管理。现代国家治理讲求专业和分工，不可能仅因电信网络诈骗犯罪治理需要，就将犯罪生态所涉及的行业管理权限归集到单一部门。更何况，行业管理权的过度归集也可能会带来新的治理弊端；另一方面，诈骗分子无论随机还是精准选择受害人，其犯罪行为事实上已经覆盖社会各阶层的庞大受害人群体，实际危害早已超越直接受害人本身，而成为必须通过社会动员方式进行全国范围乃至跨境合作整治的“现象级”社会顽疾，每一个社会主体因而也肩负了电信网络诈骗治理的法律责任或者道义责任。

我国反电信网络诈骗立法和执法高度重视落实协同治理理念。反电信网络诈骗法（征求意见稿）要求坚持系统观念，齐抓共管，群防群治，明确了公安部门、电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构和互联网服务提供者的犯罪治理职责，并提出在国务院层面建立打击电信网络诈骗工作机制。在执法层面，依托打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度，我国业已形成国家、省、市、县四级反诈工作体系，由此衍生出来的紧急止付、涉诈通讯信息拦截等措施对阻断犯罪产生和发展发挥了重要作用。此次反电信网络诈骗法草案二审稿又通过提高法律责任、完善涉诈资金链治理和扩大反诈宣传义务主体等形式，进一步强化了协同治理要求。

不过，确定政府部门和主要行业领域主体责任只是协同治理迈出的第一步。协同治理的本意，除了治理主体的多元化之外，还包括多元主体间通过规范的合作，形成相互依存、共同行动、共担风险的局面，从而产生合理有序的治理结构。当前的协同治理结构虽然已经关注到多元主体的责任，但从偏重事后责任追究的制度逻辑来看，仍然立足在公安机关主导下采取共同行动的基本框架，对社会面的协同治理动员尚有较大提升空间。

在政府主导、社会各行业各领域乃至全民参与的反诈格局下，还需要优化协同治理机制设计，多措并举，提升社会主体参与治理积极性。一是除了将一些行之有效的治理措施如紧急支付、快速冻结、资金返还等升格为法律制度外，还应采取更为严格的措施提升社会主体反诈注意义务，例如采用推定过错方式压实“网络实名制”审核和监管责任，以压缩犯罪支撑行业和企业的涉案交易收益；二是要扩大参与治理的范围及参与程度，畅通参与治理的渠道。电信网络诈骗犯罪的治理是一种生态治理，立法和政策上要尽量减少参与的机制性障碍和阻力，分类施策，通过社会信用评价、提供市场竞争机会等方式，导入协同技术，培育社会主体的协同行为和协同文化，提高协同治理的执行力。

（作者系中国人民公安大学新型犯罪研究中心教授）