能动检察：重在六个方面下功夫

能动检察是检察机关在习近平法治思想指引下积极探索实践的经验总结，是适应新形势新任务、促进检察工作高质量发展的需要，也是检察职能的客观要求。作为检察机关的一个理念，应当指导检察机关的各项工作，适用于检察职能履行的各个方面，故检察机关应当全面贯彻落实。

能动检察要求检察人员深刻理解法律的本质，弄通法律与政治、经济、文化、社会等范畴的关系，掌握法律的精神实质，真正把法律融会贯通，并熟练地加以运用，因而是更高层次上的真正精湛的法律专业技能。

2021年3月27日，最高人民检察院检察长张军在国家检察官学院春季学期开学典礼上，提出要“以能动检察积极履职助力中华民族伟大复兴”，并从历史、现实、发展等维度指出能动司法的必然性。2021年7月12日，张军检察长在为全国检察机关干警讲授党史学习教育专题党课时，强调把握法治规律，深化新时代能动司法检察工作。2022年3月8日，张军检察长在十三届全国人大五次会议上所作的最高人民检察院工作报告，以“依法能动履职”为主线，通过五个方面的“依法能动履职”回顾总结2021年工作，又以“依法能动履职”统领2022年工作安排。学习张军检察长的上述讲话和报告，可以认为：（1）“能动检察”“能动司法”“能动司法检察”“依法能动履职”的核心词汇都是“能动”，且意思都差不多，基本上可以交互使用。也就是说，无论是“能动检察”还是“能动司法”“能动司法检察”，指的都是“依法能动履职”。（2）检察机关的各项职能都应当依法能动地去履行，易言之，“能动检察”应当贯穿于检察机关的各项工作之中。（3）作为最高人民检察院工作报告主线和统领检察机关各项工作的词汇，“能动检察”已经成为新的检察理念、司法理念以至法治理念，应当以其指导检察机关的各项工作。

能动检察是检察机关在习近平法治思想指引下积极探索实践的经验总结，是适应新形势新任务、促进检察工作高质量发展的需要，也是检察职能的客观要求。能动检察作为检察机关的一个理念，应当指导检察机关的各项工作，适用于检察职能履行的各个方面，故检察机关应当全面贯彻落实。在此前提下，建议重点在以下六个方面下功夫。

坚持为大局服务，为人民司法，实现司法办案的“三个效果”统一

能动检察首先要求检察机关坚持正确的方向和目标。习近平总书记指出，“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”“把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，体现在检察机关性质上，就是要坚持检察机关的党性、人民性和法治性的有机统一；体现在司法办案效果的追求上，就是要坚持法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。因此，检察机关要把自己置于党的绝对领导之下，自觉服务于党在不同时期所确立的根本任务和发展目标，服务于党和国家工作大局；自觉坚持以人民为中心，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到检察履职的各方面和全过程，紧紧围绕人民群众反映强烈的问题开展工作，积极回应人民群众的诉求和关切；自觉坚持严格公正司法，保障法律统一正确实施，维护社会公平正义，促进全面依法治国。

习近平总书记指出：“要树立正确法治理念，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，坚持以法为据、以理服人、以情感人，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。”执法之所以在追求最佳法律效果的同时，还要追求最佳的政治效果和社会效果，是因为法律是统治阶级意志的体现，是社会关系的调节器和稳定器，故法律必然具有政治功能和社会功能。政治功能是法律确定和调整政治关系、为政治服务的功能，主要表现为维护政治统治和国家基本制度，保障国家长治久安和人民安居乐业；社会功能是法律调整社会关系的功能，主要表现为维护社会安定有序和公平正义，促进经济社会发展。法律效果、政治效果、社会效果这三者，是法律作用于外界后反映出来的三个侧面：法律效果侧重于法律的性能得到维护。习近平总书记曾说：“法律是什么？最形象的说法就是准绳。用法律的准绳去衡量、规范、引导社会生活，这就是法治。”因此，准绳就是法律的性能。法律效果侧重于法律作为准绳的这一性能得到维护。这里的“维护”包括两个方面：一是法律性能在所办个案中得到维护，即法律在个案中得到严格执行，法律的尊严和权威在个案中得到维护；二是法律性能通过个案上的维护，促进了全社会对法律性能的维护，即促进人民群众对法治的尊崇和对法律的遵守。政治效果、社会效果则分别侧重于法律的政治功能、社会功能得到实现。可见，“三个效果”并不是外力强加的，而是法律本身所意涵的。易言之，法律本身就包含了“三个效果”的“质”，“三个效果”根源于法律。法律只要被执行，就会产生“三个效果”：不是产生好的“三个效果”，就是产生不好的“三个效果”或者不统一的“三个效果”。司法作为法律的一种实施方式，不仅要追求最佳的法律效果，还要追求最佳的政治效果和社会效果，并把这“三个效果”有机统一起来。这里需要特别指出的是，在“三个效果”有机统一之下，法律效果不仅没有受到影响，而且提高了一个层次，即实现了更高层次的法律效果，因为它体现了法律的本源和真谛。这就像“技”与“道”的关系，单纯地追求法律效果，只是把司法作为“技”；追求“三个效果”相统一，才达到“道”的境界，从而实现“技”与“道”的有机结合。检察机关贯彻能动检察理念，应当通过以政策指导司法、全面准确理解执行法律、以司法解释填补法律漏洞、正确行使自由裁量权、把握办案时机和方式方法、坚持法理情相结合、深化办案释法说理等方法或途径，实现司法办案法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。

继续补短板强弱项，促进“四大检察”全面协调充分发展

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称中央《意见》）要求“以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能，实现各项检察工作全面协调充分发展”；十三届全国人大五次会议决议要求“依法能动推进刑事、民事、行政、公益诉讼检察工作全面协调充分发展”，可见“四大检察”全面协调充分发展既重要，又是能动检察的重要着力点。至于如何实现“四大检察”全面协调充分发展，中央《意见》已作了全面部署，检察机关应不折不扣地贯彻落实。在贯彻落实中，需要特别注意三个方面：一是狠抓短板弱项。根据“水桶理论”，只有补长短板、加强弱项，才能使各项工作全面协调充分发展，并使法律监督整体效能迈上新台阶。但补短板强弱项绝不是要“削峰填谷”，以牺牲优势、强项和特色为代价。任何一地的工作都有自己的优势和强项，也有自己的短板和弱项。故要把补短板强弱项与发挥优势争创亮点结合起来，既强化短板弱项，又使优的更优、强者更强，创出自己的特色和亮点。二是增强监督的主动性、精准性和有效性。法律监督的对象具有隐蔽性，大多不会自动暴露，且逃避对抗监督的能量很大，只有增强监督的主动性，才能发现、查处和纠正。因此，要积极进取，主动作为，一旦发现线索，就紧盯不放，查究到底。检察机关对发现的违法、错误无权直接处理，监督意见要由被监督方予以落实，故法律监督必须精准，否则，不仅监督意见难以被接受和落实，还徒增被监督方的反感和不满。因此，要把精准作为法律监督的生命线，秉持客观公正立场，认真调查核实，搞清事实真相，准确作出判断。法律监督的目的是纠正违法、错误，维护法治，促进国家治理。只有注重效果，监督的目的才能达成。因此，法律监督不仅要确保落地，还要取得最佳的法律效果、政治效果和社会效果。主动性、精准性、有效性这三者相辅相成，缺一不可，其中主动性是前提，精准性是关键，有效性是出发点和落脚点。三是敢于、善于监督。法律监督是党和国家赋予的事业，检察机关负有重大而光荣的职责使命。特别在新的历史时期，在全面依法治国大背景下进行，且“人民检察事业欣逢最好发展时期”，因此，既要敢于监督，理直气壮，排除阻力，秉公办案，又要紧紧依靠党委、人大、政府及相关方面的领导、监督和支持，“坚持双赢多赢共赢，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，更加自觉地把刚性规定与灵活方式结合起来，坚持法治原则，展现最大诚意，穷尽有效手段，与各部门形成良性、互动、积极的工作关系，共同推进严格执法，公正司法”。

坚持以政策指导司法，相机主动提出完善政策的建议

以政策指导司法，并积极主动地提出完善政策的建议，是能动检察的重要方面。当前应特别重视两项政策的落实：一是少捕慎诉慎押刑事司法政策。该政策“具有加强人权保障、修复社会关系、节约司法资源等多重价值功能”，对于最大限度减少社会对立面，促进社会内生稳定，真正把“以人民为中心”做实，具有重要意义。故诉讼中应加大对三个“必要性”即逮捕必要性、起诉必要性、羁押必要性的考量力度，只有确实必要的，才予逮捕、起诉、羁押。坚持人身强制措施的诉讼保障功能定位，把非羁押诉讼作为刑事诉讼的常态，把逮捕羁押作为保障刑事诉讼顺利进行的最后手段。把好起诉的阀门，特别是对采行便宜主义的领域，更要加强政策指导和公共利益衡量，认真落实相对不起诉、附条件不起诉等制度。二是“六稳六保”政策。要认真落实“六稳六保”政策，带着温度司法，善于设身处地、换位思考，在是否有罪、是否捕诉、是否监督等问题上慎重权衡，使案件处理合法合情合理。另外，在公益诉讼检察中，要坚持把督促有关部门自行解决问题作为前置程序，力争把问题解决在诉前。

强化溯源治理，促进社会治理

溯源治理把抓末端、治已病与抓前端、治未病有机结合起来，从而发挥办案的“乘数效应”，收“办理一案、治理一片、教育社会面”之效，对于促进国家治理体系和治理能力现代化，推进平安中国、法治中国建设，具有重要意义。至于涉案企业合规改革试点，则更是把办案与源头治理结为一体，既是办案方式的创新，又是源头治理方式的创新。检察机关加强溯源治理，应做到三个“结合”、一个“保证”。三个“结合”：（1）个案治理、类案治理、行业治理、系统治理相结合。哪种（或哪几种）方式最适宜、最有效，就采取哪种（或哪几种）方式。（2）独立开展与上下联动相结合。各级检察院都有溯源治理的任务，要各自积极实践。同时，对上级检察院进行的具有系统、行业特点的溯源治理，一般要数级检察院联动。（3）检察机关与被建议方相结合。溯源治理建议只有得到被建议方接受和落实，才能取得预期效果；溯源治理的方法和措施往往具有行业或专业的特点，对所涉行业或专业的问题，被建议方一般比检察机关懂得更多。因此，检察机关应秉持双赢多赢共赢理念，一般应事先与被建议方沟通，以便对方有心理准备，并给予理解支持，而不宜“突然袭击”；建议草稿最好先征求被建议方意见，以便建议精准管用。一个“保证”：保证溯源治理建议的质量，做到问题找准、建议提准、词语用准、措施对症管用。

积极提出建议，促进立法完善

对不适应形势发展需要的法律提出修改建议，促进立法完善，是能动检察的重要方面。当前，检察机关应重点围绕三方面问题，提出完善立法的建议：

第一，检察制度完善问题。当前亟须完善的内容主要是：（1）赋予“调查核实”以某些强制性措施。借鉴行政强制法的规定，建议赋予检察机关限制公民人身自由、查封、扣押、冻结、强制传唤等措施。（2）赋予检察监督决定以法律效力。检察机关代表国家行使法律监督权，其依法作出的法律监督决定如纠正违法通知、纠正意见、检察建议等，自应具有法律效力。法律应当对有关单位接到这些通知、意见、建议后，多长时间内整改落实并回复，有关单位如有异议提请检察机关复议的程序，有关单位无正当理由拒不整改落实并回复的法律后果等内容作出明确规定。（3）稳妥拓展公益诉讼检察范围。根据法律规定，公益诉讼检察范围已形成“4+6”格局。此外，中央《意见》要求“探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法”，其中公共卫生、妇女及残疾人权益保护、文物和文化遗产保护这三个领域是新增的。可在总结实践经验的基础上，适时建议立法机关将这三个领域列入公益诉讼检察的范围。

第二，与少捕慎诉慎押刑事司法政策相关法律的完善问题。随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的提出，相关法律的完善问题已提上议程。应重点加强以下问题的研究：（1）完善逮捕中关于社会危险性的规定。社会危险性是逮捕羁押的核心要件，但现行法律并未对社会危险性的含义作出解释，而是采取列举的办法加以规定，司法实践中把握的难度较大。（2）完善附条件不起诉制度。现行法律规定的附条件不起诉只适用于可能判处一年有期徒刑以下刑罚的未成年人的部分犯罪，范围太窄，应将犯罪主体扩大至成年人，并把可能判处的刑罚提高到三年有期徒刑以下刑罚；特别是对走合规之路的涉案企业，适用的可能判处刑罚的范围还应进一步放宽，将直接负责的主管人员和其他责任人员可能被判处七年有期徒刑以下刑罚相对应的企业犯罪，列入适用附条件不起诉的范围；待施行一段时间后，如果效果良好，还可进一步放宽，将直接负责的主管人员和其他责任人员可能被判处十年有期徒刑以下刑罚相对应的企业犯罪，列入附条件不起诉的范围。（3）完善羁押必要性审查制度。刑事诉讼法未规定捕后多长时间进行审查及审查的频次，也未规定公安等机关应当主动向检察机关提供审查所需情况和材料。为此，建议法律规定：对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，人民检察院应当在捕后一个月内审查，此后每隔一个月审查一次；对于可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件，人民检察院应当在捕后两个月内审查，此后每隔两个月审查一次。相关办案机关应当在人民检察院进行审查的7日前向检察机关提出是否需要继续羁押犯罪嫌疑人（被告人）的意见及理由，并提供有关证据材料。

第三，与涉案企业合规改革工作相关法律制度的完善问题。除了上述附条件不起诉标准之外，主要还有两个问题：（1）在刑事诉讼法中规定“企业合规刑事案件诉讼程序”作为特别程序。其主要内容有二：一是明确相关职能部门在企业合规中的职责和衔接配合。二是明确第三方监督评估机制的运作程序。（2）单位犯罪刑事责任根据问题。

提高队伍素质能力

能动检察是检察人的能动，故提高检察队伍素质能力是关键。首先，要有强烈的事业心责任感。唯其如此，才能充分发挥主观能动性，主动、自觉、有计划、有目的地去履行职责，锐意进取、担当作为、开拓创新、追求极致，而不是消极等待、瞻前顾后、畏难避责。这种强烈的事业心责任感既来源于对党、国家、人民和法律的忠诚以及对检察事业的热爱，也有赖于科学的激励机制的有效激励。其次，要牢固树立为大局服务、为人民司法的思想。坚持和扞卫“两个确立”，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，始终立足本职、胸怀大局，关心“国之大者”，坚持以人民为中心，把自己的本职工作与大局联系起来，把政治与业务，宏观大局与微观个案，政治效果、社会效果与法律效果，维护党、国家、人民利益与实现个人价值，有机地结合起来，把人民放在最高位置，增强为大局服务、为人民司法的自觉性和主动性。最后，要有精湛的专业技能。能动检察并不意味着可以丝毫放松对法律专业技能的掌握，恰恰相反，它要求检察人员深刻理解法律的本质，弄通法律与政治、经济、文化、社会等范畴的关系，掌握法律的精神实质，真正把法律融会贯通，并熟练地加以运用，因而是更高层次上的真正精湛的法律专业技能。对所办案件，既要坚持司法的亲历性，深入地钻进去，厘清事实和证据，又要跳出案件看案件，结合国家大局、人民关切、社会反映等情况，统筹法、理、情诸因素，依法作出准确判断。要防止对法律的生吞活剥和生搬硬套，防止死抠法条字眼而不顾精神实质，防止机械司法和就案办案。

（作者为最高人民检察院咨询委员会主任，原党组成员、副检察长朱孝清。本文节选自《论能动检察》一文，文章详见《人民检察》2022年第13期）