民法典时代的法治政府建设转型

□ 前沿话题

□ 王青斌 （中国政法大学法治政府研究院教授）

民法典的颁布，尤其是民法典所蕴含的权利本位理念、公私法融合特征等，无疑给新时代的法治政府建设提供了新的价值标尺和历史机遇，也提出了新的挑战。当前，我国法治政府建设正处于一个关键性的历史节点，必须站在新的起点上探寻法治政府建设的转型路径。

法治政府的形态演进与民法典时代的转型要求

（一）法治政府的形态演进

在封建统治时代，并不存在“法治政府”的概念。直到近代西方掀起崇尚理性的启蒙运动，法治政府才开始成为法治乃至政治话语体系中的核心概念。但在早期形式法治国家中，法治政府建设并不注重自由、正义等实质价值目标。从法治政府形态的历史演进来看，它表现出一种“前法治政府建设观念、规则与模式主导—前理论危机—新理论孕育—新观念、规则与模式主导”的更替式前进、循环式上升的规律，这也构成我们讨论民法典时代法治政府建设转型之道的整体视角。

（二）民法典时代对法治政府建设的转型要求

就法治政府建设来说，其转型要求意味着这是一场理论与实践的自我“科学革命”。首先，民法典的问世重申了公民权利本位宣言，法治政府建设在观念层面与之不相适应的部分亟待革新。在法治政府建设中，行政机关在遵守行政法规范的基础上，应当主动对接民法典的时代要求，在法定权限范围内积极有为，扮演民事权利保护者的角色。其次，民法典新设了一批私法和公法制度规范，法治政府建设在规则层面的诸多空白、缺位或矛盾有待回应。最后，民法典的出台彰显了以人民为中心的治理理念，法治政府建设在模式层面的某些行为方式亟须转型。

观念转变：民法典时代有限政府与有为政府的双重构建

（一）有限政府的历史贡献及其观念扬弃

有限政府意味着行政权力“在制度的笼子里运行”。有限政府观念不仅承继了资产阶级革命后对旧有专制政府的历史改造任务，而且为近代市场经济的发展和个人自由权利的实现作出了不可估量的贡献。不过，不论是西方国家还是我国历史经验，都表明了权力有限的政府在功能上同样是有限的，尤其是在面对“市场失灵”时可能束手无策，在复杂社会治理中同样可能出现“政府失灵”。所以，我们应当肯定有限政府观念的历史贡献及其积极因素，但同时必须认识其局限之处而有所扬弃。

（二）有限政府与有为政府的双重建构向度

从行政法治角度来说，有效市场和有为政府更好结合的目标，实际上就是有限政府与有为政府双重建构的目标。一方面，为了实现有效市场，必须全面贯彻实施以民法典为核心的私法制度，使市场在资源配置中起决定性作用。另一方面，民法典中为数不少的行政法规范亦要求政府积极作为。因此，“有为”应当是在“有限”与“有所不为”之上的精准作为，是针对私法自治不足与市场运行失范所展开的靶向治理。反映到法治政府建设的观念层面上，就是要转向有限政府与有为政府的双重建构。

实际上，不论是“有限政府”服从立法的功能定位，还是“服务政府”作为人民“公仆”的角色画像，都忽略了“有为政府”的主观能动性。有限有为政府的双重建构乃是立足于规范主义和功能主义之基础而提出的观念更新。质言之，这种法治政府建设的观念转变是具有典型中国特色的方法创新。总之，法治政府建设并非是一种纯粹理论想象的权威性真理，而是适配于整个社会环境的重要实践过程。

规则拓展：面向依民法典行政的法治政府模式

（一）依行政法行政及其局限

“把行政限定在法律的疆界之内”，主要是说限定在行政法的疆界内。但是，依行政法行政虽然能够明确回答行政权存在与行使的形式合法性问题，但相对封闭的行政法规范体系早就难以回应现代行政功能的结构性转变。因此，不论东方还是西方国家的法治政府建设的规则依据实际上都面临着拓展需求。具言之，依行政法行政的限缩促成有限政府的建设，但依法行政所依之“法”的范畴应当适度扩容以支持有为政府的建设。

（二）公私法行为形式之选择运用

当民法典也为政府设定了义务规范后，那么基于这些义务规范来将部分私法权利能力分配给行政主体的解释逻辑便是周延的。政府拥有公私法行为形式选择运用的自由，并不表明其就当然能获得私法自治的保护。一方面，在可能限制公民权利或课予公民义务的秩序行政领域，政府通常都是直接履行行政任务，原则上只能采用公法手段。另一方面，在政府直接参与市场经济活动的行政领域中，政府被视为民事主体，原则上只能采用私法手段。一般情况下，行政主体完成行政任务时应当采用公法手段。但在秩序行政以外的其他行政领域，行政主体出于实质性理由也可以选择私法行为。当通过公法行为难以完成行政任务或在完成效果显着不足时，应当允许政府自主选择私法形式。

民法典必然要深刻影响到以其为时代底色的法治政府建设。不论是学术研究、法治实践还是社会观念，都必须果断放弃旧范式、创立新范式，推动法治政府建设在理念、规则和操作范式上的全方位转型。有限有为政府的建构、依法行政的法依据扩容和公私法形式选择运用模式的转型主张，不仅回应了民法典给法治政府建设带来的变革，也一并解决了行政法治的历史遗留问题，不仅有助于建设法治政府，更为如何贯彻党的二十大报告所提出的“扎实推进依法行政”“优化政府职责体系和组织结构”提供了具体路径。

(文章原文刊载于《中国法学》2022年第6期)